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Propostas do governo para mudar arcabouço e Orçamento acendem luz amarela no mercado

Economistas ouvidos pelo ‘brazino777’ apontam perda de transparência e ‘irrealismo’ orçamentário em meio a medidas que alteram a contabilidade e modificam nova regra fiscal; Fazenda nega

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PorBianca Lima, Luiz Guilherme Gerbelli e Adriana Fernandes
10min de leitura

BRASÍLIA - Governo e Congresso têm feito movimentos na área fiscal que já colocam em alerta os especialistas em contas públicas. Economistas ouvidos pelo brazino777 apontam perda de transparência e “irrealismo” orçamentário em meio a propostas que alteram a contabilidade federal e modificam o novo arcabouço fiscal, antes mesmo de a regra entrar plenamente em vigor. Há quem veja, inclusive, contabilidade criativa.

No rol de medidas, as mais recentes são atentativa de reduzir o bloqueio de gastos em 2024, para “blindar” os investimentos e emendas em ano de eleição municipal, e a engenharia financeira para viabilizar um novo programa voltado a alunos de baixa renda do ensino médio. A medida educacional é vista como meritória e de custo fiscal relativamente baixo, mas recebe críticas por já ter nascido fora do limite de gastos (leia mais abaixo).

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Por enquanto, essas propostas vêm sendo ofuscadas por um cenário externo mais favorável, devido à perspectiva de corte de juros nos Estados Unidos e na Europa nos primeiros meses de 2024. Isso aumenta o apetite de investidores estrangeiros por ativos emergentes, incluindo o mercado acionário brasileiro - que deve ter omelhor novembro, em saldo de recursos estrangeiros, desde 2020.

Ex-secretário do Tesouro, Kawall vê tentativa de andar para trás no processo de aperfeiçoamento da contabilidade do País. Foto:Oriz Partners

O problema, alertam os economistas, será quando essa maré baixar e as fragilidades fiscais - e suas consequências - ficarem mais evidentes. Na avaliação de Carlos Kawall, ex-secretário do Tesouro, existe uma tentativa de andar para trás no caminho trilhado ao longo dos últimos anos, de aperfeiçoamento da contabilidade do País.

“Isso não ajuda. A gente já tem uma regra fiscal mais frouxa (o arcabouço, na comparação com o antigo teto de gastos). E agora não temos mais certeza do compromisso do governo com a regra, pelos comentários do presidente(Lula) sobre o contingenciamento (bloqueio preventivo de despesas)”, afirma Kawall, sócio fundador da Oriz Partners.

“É uma direção errada e contrária ao que houve desde o impeachment (de Dilma Rousseff), em que se buscou o aumento da transparência da contabilidade pública”, diz o economista. No fim de outubro, Lula afirmou a jornalistas que o governo “dificilmente” cumpriria a meta de zerar o déficit das contas públicas em 2024, uma vez que não havia disposição para cortar investimentos.

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A fala evidenciou o embate fiscal entre as alas política e econômica eexigiu articulação por parte do ministro da Fazenda, Fernando Haddad, que saiu vitorioso. A meta zero foi mantida, mas com o compromisso de que o contingenciamento ficaria em torno de R$ 23 bilhões - praticamente metade do montante inicialmente previsto, de R$ 53 bilhões.

A saída foi costurada no Congresso Nacional, com o líder do governo, senador Randolfe Rodrigues (Sem partido-AP), apresentando uma emenda à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A sugestão feita ao relator da proposta, deputado Danilo Forte (União-CE), é de que o aumento real (acima da inflação) mínimo das despesas, de 0,6%, esteja garantido mesmo que isso signifique não cumprir a meta. Na prática, isso leva a um bloqueio menor de gastos.

Como antecipou o brazino777 na última sexta-feira, porém, Forte já disse que vai rejeitar a emenda. “Não quero ser responsável pelo desequilíbrio financeiro do País nem pela insolvência fiscal”, disse o relator, desmentindo Haddad, que horas antes havia dito que o deputado negara a possibilidade de rejeição.

ParaMarcos Mendes, pesquisador do Insper, o governo vem apostando em “manobras”. “Não tem como não pensar na contabilidade criativa do período Dilma. O que era? Tira isso do resultado primário (saldo entre receitas e despesas, sem contar os juros da dívida); tira aquilo da dívida líquida. Ou seja, massagear a contabilidade para apresentar números que não refletem a realidade”, afirma.

Mendes avalia que as práticas fiscais que considera “criativas” por parte do governo e do Congresso começaram ainda no final de 2022, com aPEC da Transição. A Proposta de Emenda à Constituição determinou que recursos do PIS/Pasep transferidos ao Tesouro fossem contabilizados como receita primária, “na contramão da boa prática contábil”, segundo o economista.

Isso gerou uma discrepância contábil entre o Banco Central e o Tesouro Nacional em relação ao déficit primário. Pelo Tesouro, que usa os valores como receita primária, a expectativa de déficit em 2023 é de 1,7% do PIB. Já pelo Banco Central, que não segue a nova sistemática, a projeção de rombo é maior: 1,9% do PIB.

Arcabouço perde força

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Oeconomista-chefe da XP Investimentos, Caio Megale, avalia que há um viés expansionista na política fiscal, mesmo com um arcabouço que já definiu os limites de gastos. Como exemplo, ele cita o novo programa de incentivo à permanência do estudante do ensino médio na sala de aula, o poupança jovem.

“Em que pese a pertinência do programa, a decisão não foi a de achar uma alternativa dentro do arcabouço. Mas de ajustar o arcabouço para caber o novo programa. É diferente”, diz Megale. “Foi proposto um ajuste no arcabouço, ao invés de seguir as limitações da regra”, ressalta.

Questionado pelo brazino777, o Ministério da Fazenda afirmou que o “Congresso Nacional possui a atribuição de fixar os limites orçamentários, e autorizou a ampliação, respeitando todas as demais regras”. Segundo a pasta, “tecnicamente, não há questionamentos sobre o procedimento, já que não há nenhuma vedação ou mudança contábil nisso”.

Para Megale, economista-chefe da XP, movimentos evidenciam viés expansionista da política fiscal.  Foto:Tiago Queiroz/brazino777

Megale destaca, porém, que esta não é a primeira vez. Segundo ele, o crescimento das despesas em 2024 deveria ser menor que os 2,5% previstose o limite de contingenciamento maior, caso fossem seguidas as diretrizes iniciais.

A discussão sobre a flexibilização da meta de déficit zero e a tentativa de reduzir o contigenciamento vão na mesma direção. Para ele, esses movimentos evidenciam o viés expansionista da política fiscal para, “sempre que preciso, ajustar o arcabouço para acomodar um gasto a mais”.

O economista da XP considera que esse cenário reduz a força do arcabouço recém-criado como “âncora das expectativas”, o que pode impactar as estimativas de inflação de médio prazo. “Os agentes econômicos acabam colocando isso nas suas projeções, o que acaba por limitar o espaço do Banco Central para cortar juros”.

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Megale destaca que o País terá um ou dois semestres de crescimento mais baixo, e essa percepção de desaceleração pode levar a um aumento da pressão por estímulos econômicos. Nesse ambiente, ele antevê que o ruído em cima da política econômica tende a aumentar.

Em relação aos limites de contingenciamento, a Fazenda afirmou em nota que “não há qualquer alteração contábil ou fiscal envolvida”.

Fumaça e lacração

Nos bastidores, integrantes da equipe econômica são enfáticos ao rejeitar a avaliação de que o governo tenta fazer “gambiarra” no arcabouço ao querer atrelar o limite de contingenciamento ao piso de 0,6% de alta real (acima da inflação) das despesas.

No entendimento da equipe do ministro Haddad, o parecer jurídico da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que dá essa interpretação, foi assinado por dois dos melhores procuradores da Casa. Além disso, segundo interlocutores, isso não muda em nada o compromisso de responsabilidade fiscal e a busca pelo déficit zero, que foi defendido pelo ministro e mantido pelo presidente Lula.

Um ponto que vem sendo citado pelos integrantes da cúpula da Fazenda é que os próprios analistas do mercado não estavam projetando nas suas contas um contingenciamento expressivo, em torno de R$ 53 bilhões, e que tem havido “muita fumaça por nada e tentativa de lacração” em torno do limite do bloqueio.

Era Arno

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Se na cúpula da Fazenda há confiança no caminho que vem sendo adotado e até otimismo de que as medidas para aumento de arrecadação, mesmo desidratadas, serão aprovadas, entre técnicos entrou no radar a preocupação de que pressões por resultados rápidos promovam mudanças de rota e levem o governo a buscar soluções “criativas” para as contas públicas.

O temor, que é citado entre técnicos experientes, é com a volta da chamada “era Arno”. Uma referência ao ex-secretário do Tesouro, Arno Augustin, que patrocinou uma série de manobras fiscais que minaram a credibilidade da política fiscal do governo Dilma Rousseff.

Confira abaixo algumas das principais preocupações listadas pelos especialistas em contas públicas:

1. Regra do contingenciamento

Economistas veem uma tentativa do governo de “reinterpretar” a lei do arcabouço fiscal para viabilizar um contingenciamento menor em 2024 e, assim, não restringir os investimentos em ano eleitoral. Pela regra atual, sancionada pelo presidente, o governo pode contingenciar até 25% das despesas discricionárias previstas para o ano, o que somaria R$ 53 bilhões em 2024.

A equipe econômica liderada por Haddad busca, porém, reduzir esse valor para R$ 23 bilhões. A saída foi apresentar uma emenda à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de autoria do líder do governo no Congresso, senador Randolfe Rodrigues, atrelando o limite de contigenciamento à regra do piso de gastos, que prevê um crescimento mínimo real das despesas de 0,6%. Dessa maneira, o bloqueio seria reduzido para o montante desejado.

2. Financiamento do programa voltado ao ensino médio

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A liderança do governo no Senado articulou a aprovação de um projeto de lei complementar que retira do limite de gastos de 2023 as despesas com o novo programa do ensino médio, que tem o objetivo de reduzir a evasão escolar. O projeto também foi relatado pelo senador Randolfe Rodrigues e agora será analisado pela Câmara dos Deputados.

Antes dessa aprovação, o governo editou uma Medida Provisória criando umfundo privado gerido pela Caixa Econômica Federal, com valor de até R$ 20 bilhões, com o objetivo de abastecer esse novo programa.O desenho do fundo rendeu críticas de especialistas em contas públicas, já que abre caminho para aportes via ações de estatais e por meio de receitas obtidas com leilões do pré-sal.

Em nota, o Ministério da Fazenda afirma que a possibilidade de prever contrapartidas ao fundo nos leilões de petróleo não é uma inovação. “Mecanismo de contrapartidas adicionais às outorgas foram usados nos leilões de 5G no ano passado, além de várias concessões realizadas nos últimos anos no Brasil. O mecanismo foi validado pelo TCU e nunca foi considerado como quebra de regras fiscais ou contábeis”, diz a pasta.

Além disso, o ministério ressalta que a possibilidade de aporte de participações acionárias “é praxe na lei de criação de fundos e não há nisso nenhum tipo de implicação nem alteração contábil”. Segundo a Fazenda, isso já ocorre de longa data – constituindo um exemplo o Fundo Garantidor de Exportações –, “sem que se tenha tido qualquer problema ao longo do tempo”.

3. Juros dos precatórios como despesa financeira

Em meio à tentativa de regularizar a situação dos precatórios, dívidas judiciais que passaram a ser roladas após a aprovação da chamada PEC do Calote, a equipe econômica, ao pedir ao Supremo autorização para quitar os débitos, solicitou aval para uma mudança contábil.

A ideia era registrar os juros dessas dívidas como despesa financeira, ou seja, sem entrar na contabilidade do resultado primário, levado em conta para a meta fiscal. O pedido não foi acolhido pela Corte. Mas, na prática, a decisão do relator, ministro Luiz Fux — de permitir o uso de crédito extraordinário (fora do teto e da meta) até 2026 — dá tempo para governo e Congresso discutirem esse ponto.

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4. Forma de contabilizar os recursos do PIS/Pasep

A PEC da Transição, patrocinada pelo atual governo e promulgada no fim de 2022, determinou que recursos do PIS/Pasep transferidos ao Tesouro fossem contabilizados como receita primária - ou seja, auxiliando na melhora do resultado primário.

Isso gerou uma discrepância contábil entre o Banco Central e o Tesouro Nacional em relação ao déficit primário. Pelo Tesouro, que contabiliza esses valores como receita primária, a expectativa de déficit em 2023 é de 1,7% do PIB. Já pelo BC, que não faz uso dessa contabilidade, a projeção de rombo é maior: 1,9% do PIB.

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